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为了防止国家机关以转送之名，行推诿之实，有必要对转送作出适当的限制。

在监督国务院及其所属部门依法行政方面，执法检查依然强调法律实施与制度完善并举。相反，全国人大常委会在执法检查过程中则经常在确保依法行政的前提下向行政机关提出额外的建议和要求，有时甚至主动充当教练的角色，指导行政机关如何进一步提高执法质量，如要求国务院及其所属部门在既有执法措施的基础上采取更为严厉的手段遏制和打击不法活动。

有一份报告不无忧虑地指出，劳动合同法的实施要求劳动监察部门积极开展执法监察，督促用人单位依法用工，维护劳动者合法权益。不仅一般的治理项目资金还没有落实，即使一些国家批准的重点流域治理项目资金也没有完全落实。[52]一些省级人民政府也做了同样的部署。首先，在部署执法检查时，常委会领导通常会要求将机构独立性作为一种评估执法体制的刚性指标。它的视角是动态的、立体的。

具体而言，执法检查在确保依法行政方面引申出以下四种功能：（1）确保具体执法义务的履行。其一是执法所需的软硬件设施缺乏制度性保障。一、问题的提出就如何确保法律的实施问题，我国行政法学界主要关注两种监督手段，即行政复议和行政诉讼。

另一方面，全国人大常委会也乐于通过搜集此类信息向国务院反馈，以此施加压力、促成改变。[33]同注[10]，第46页。郑百文案、亿安科技案曾被检查组作为中国证监会对虚假包装上市以及违规交易、操纵市场等行为监管不力的例证。执法检查对于确保严格执法所产生的影响是全面而深刻的，而这种影响是司法审查所欠缺的。

如修订后的节能法颁布后，由于新一轮机构改革，客观上造成了有关部门职责与法律规定不尽一致，职能分工交叉。张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告》（2014年），《全国人大常委会公报》2014年第2期，第242页。

这些重点的确定也会通过检查活动反馈到国务院系统，进而影响后者对执法资源的分配。[54]参见注[26]，第833页。[47]同注[32]，第183页。例如，2005年，国务院召开常务会议研究落实全国人大常委会安全生产执法检查意见的整改措施，并原则通过《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定（草案）》。

如有报告提出，建议国务院有关部门……加快建立覆盖全国的风险监测网络，加快组建国家食品安全风险评估中心，在有能力的地区建立风险评估分中心。但是，立法往往对这一问题未置可否。[50]这一建议在《农业技术推广法》修订过程中被充分吸收。具体而言，一是要理顺行政复议与信访之间的关系。

[59]参见注[45]，第607页。[31]在执法体制构建方面，现有的立法所做的也仅仅是确定执法机构及其权限，对其他细节几乎不予过问。

[26]参见《气象法报告》（2013年），《全国人大常委会公报》2013年第6期，第830页。然而，全国人大常委会更像是交通规划师，它的主要角色是构建出一套完善、有效、可持续发展的交通系统所需的完备的基础设施。

（3）要求建立更为有效的执法体系。[24]《安全生产法报告》（2005年），《全国人大常委会公报》2005年第6期，第533页。[21]上述案例检索过程是：2014年2月19日，作者在北大法宝司法案例中的案例裁判文书以法律的全称全文检索。例如，各级残联普遍反映，目前残疾人事业经费困难，有个省12个县的残联从未得到过政府财政拨款，工作人员的工资及日常开支仅由民政部门挤给一点，有的市、县残联经费，扣除人头费剩余的不足支付一部电话机的费用，很难开展正常工作。16个省54个县中，有3个省未按规定落实资金1.08亿元，有8个县未按规定落实资金1350万元，分别占应承担资金总额的8.65%、71.78%。同时，需要指出的是，执法检查并不限于以行为纠偏为中心的法律监督，而是延伸至行为以外的政治监督。

正因如此，常委会才有可能更加主动地与行政系统进行对话，并在此过程中确立起优势地位。例如，在《种子法》执法检查组第一次会议上，布赫副委员长强调，种子、种苗行政管理部门与种子、种苗生产经营部门分开，要理顺种子管理体制。

如发现有重大的典型违法案件，可交由专门委员会调查或由委员长会议提交常委会会议审议。因此，在检查过程中，全国人大常委会透过各种信息呈现松弛，甚至无效的执法状况。

由此可见，执法检查的目的并不限于就事论事地督促依法行政、依法司法，而是兼顾法律实施与制度完善。[23]参见《行政复议法报告》（2013年），《全国人大常委会公报》2014年第1期，第108-109页。

[10]《节约能源法报告》（2010年），《全国人大常委会公报》2011年第1期，第47页。这些疏漏和缺陷必将妨碍有效执法的实现。从理论上讲，执法机构的组织、职权、人员编制、经费保障等诸多细节都应当在立法过程中一一加以明确。在执法检查过程中，全国人大常委会试图改变这种现状，主要通过以下两个途径：首先，影响重点执法领域的确定。

这种功能嵌入（functional embeddedness）的监督方式已经大大超越了西方学者所描述的常委会恢复工作的早期所采用的权力成长策略——组织嵌入（institutional embeddedness）。[43]《劳动合同法报告》（2008年），《全国人大常委会公报》2009年第1期，第87-88页。

[1]有关执法检查权的形成过程，参见林彦：《从自我创设，到政治惯例，到法定权力——全国人大常委会执法检查权的确立过程》，《清华法学》2009年第3期，第5-25页。2006年，《节约能源法》执法检查组在报告该法实施过程中存在问题时明确指出，节能工作缺乏稳定的财政资金支持，现有投入少而分散，不能集中支持节能目标的实现。

[30]尽管人民法院也可以通过司法建议与行政机关进行沟通，但是否采纳建议则由行政机关决定。[2]参见注[1]，第15页。

通过执法检查所反馈的信息，全国人大常委会便有机会化整为零地扭转其在编制领域的被动地位，并以完善执法为由要求国务院在相关领域设置更为科学的执法体系、配备更为充足的执法人员。尽管这仍然无法动摇国务院在编制方面的主导权，但这种个案式的监督却使常委会获得一种让国务院系统不得不认真对待的话语权。[9]有时，执法检查报告则通过对不守法现象的披露间接地反映执法的缺陷。这种具体的、个案式的监督扭转了其在预算编制和监督领域的被动地位，同时也弥补了立法过程所留下的缺憾。

司法审查更多地是以行为为导向。随着执法检查的监督力度逐步刚性化以及影响力的扩大，检查主题的确定也对国务院系统执法重点的设定产生影响。

但这些评估活动并非法定的立法程序。因此，在确定执法检查主题之后，正式开展检查之前，常委会通常会确定若干个检查重点，以便在短时间内了解这些具体领域的执法现状，以便督促政府有所侧重地加强和改进执法。

研究节能专项资金的具体实施方案，争取尽快启动相关工作。[5]1999年《森林法》的检查重点是，主管机关依法制止滥伐盗伐林木和毁林开垦、乱占林地的情况。